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How Should the U.S. Military Share Secrets?

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Note de l’éditeur: L’accès aux renseignements américains figure en bonne place sur la liste de ce que les alliés veulent et ont besoin. Les procédures du ministère de la Défense permettent le partage de renseignements, mais comme le soutient Andrew Radin de la RAND, les procédures sont complexes, déroutantes et souvent trop restrictives.

Daniel Byman

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Les alliés et les partenaires jouent un rôle central dans la stratégie de défense nationale (NDS) récemment publiée par le ministère de la Défense. La stratégie est un « appel à l’action… pour incorporer les Alliés et les partenaires à chaque étape de la planification de la défense ». Selon la stratégie, « les alliances et les partenariats sont notre plus grand avantage stratégique mondial » et un élément central de la manière dont les États-Unis espèrent concurrencer simultanément la Russie et la Chine. Mais pour que cette coopération fonctionne – en particulier la planification, les opérations et les investissements combinés requis dans la stratégie – les alliés peuvent avoir besoin d’accéder aux détails des plans et des activités militaires américains.

Les politiques américaines de divulgation à l’étranger posent un défi pour la coordination étroite envisagée par la stratégie. Il existe des réglementations complexes et une bureaucratie développée en place pour vérifier quand et pourquoi le ministère de la Défense peut divulguer des informations classifiées à des pays étrangers. Pour atteindre l’objectif déclaré de tirer parti des capacités des alliés et des partenaires, tout en protégeant les avantages américains, le ministère de la Défense devrait repenser ses politiques de divulgation.

Le mémo de décision de sécurité nationale 119 (NSDM), publié en 1971, reste le document central des politiques de divulgation actuelles du ministère de la Défense. Comme l’a dit l’administration Nixon à l’époque, « c’est la politique du gouvernement des États-Unis de traiter les informations militaires classifiées comme un atout de sécurité nationale qui doit être conservé et protégé et qui ne peut être divulgué aux gouvernements étrangers et aux organisations internationales que s’il y a est un avantage clairement défini pour les États-Unis.

La première partie de cette politique est simple : les informations classifiées doivent être protégées contre la diffusion ou la retransmission et les destinataires doivent disposer de garanties appropriées. La deuxième partie – limiter la divulgation aux cas où il existe un « avantage clairement défini » – est celle où les choses deviennent ambiguës. La nécessité d’un avantage clairement défini exclut-elle la possibilité de partager des informations qui pourraient être plus largement dans l’intérêt des États-Unis ? Qui doit évaluer cet avantage, et à quel niveau ?

La réglementation actuelle, dans son ensemble, applique une approche relativement restrictive basée sur cette politique globale. Avant de fournir des documents ou des informations verbales à des homologues étrangers, y compris des alliés proches tels que le Royaume-Uni ou l’Australie, les officiers militaires doivent obtenir l’approbation d’agents de divulgation étrangers spécifiquement désignés, même si l’engagement est dirigé et approuvé par la haute direction. Pour les partenariats ou les domaines de fond où il n’y a pas d’approbation préalable pour divulguer des informations, les responsables américains peuvent être confrontés à un piège 22 où ils ne peuvent pas révéler suffisamment d’informations pour expliquer pourquoi une plus grande coopération est précieuse.

L’examen de certains des détails des réglementations existantes montre comment chaque couche de bureaucratie a ajouté des restrictions supplémentaires alors qu’elle cherche à mettre en œuvre la NSDM 119. Les responsables du ministère de la Défense sont souvent confrontés à des obstacles plus importants pour partager des informations avec des alliés et des partenaires que la déclaration de politique d’origine. prévu, ou que les décideurs de haut niveau peuvent préférer compte tenu de l’accent mis sur une coopération plus étroite avec les alliés dans les documents de stratégie de haut niveau, ainsi que dans les déclarations spécifiques à un domaine ou à une région.

Au sommet de la chaîne réglementaire se trouve un document inter-agences appelé National Disclosure Policy-1 (NDP-1). Alors que le NDP-1 lui-même est étroitement détenu, les documents du ministère de la Défense rendus publics précisent les critères et les conditions du NDP-1 qui doivent être remplis pour la divulgation, y compris que « la divulgation est conforme aux objectifs militaires et de sécurité des États-Unis » et « la divulgation entraînera des des avantages pour les États-Unis au moins équivalents à la valeur des informations divulguées ». Ce deuxième critère implique une logique transactionnelle pour le partage d’informations classifiées, mais dans de nombreux cas, la valeur du partage peut être le maintien et l’amélioration d’une relation globale plutôt qu’un échange de contrepartie.

Les réglementations du département reproduisent les directives des réglementations de niveau supérieur et délèguent les décisions de divulgation à une autorité principale de divulgation au sein de chaque composante du département de la Défense. Chaque composante (comme les départements militaires, les commandements de combattants et les agences du ministère de la Défense) ne peut autoriser la divulgation d’informations provenant que de leur composante. Cela peut créer des retards importants car les décisions de divulgation sont acheminées par différents bureaux et compliquent le partage de documents contenant des informations provenant d’un large éventail d’organisations.

Au sein des départements militaires, les décisions de divulgation sont en outre déléguées aux agents de divulgation étrangers (FDO ou, pour la marine, autorités de divulgation déléguées). Les règlements habilitent ces fonctionnaires à interpréter les critères NDP-1 et d’autres règlements, ou, dans certains cas, prévoient un processus pour que les exceptions soient examinées par un organisme interinstitutions, le Comité national sur la politique de divulgation, qui administre également le NDP-1. Il existe certaines variations dans la pratique – par exemple, l’armée semble autoriser la divulgation orale ou visuelle sans décision explicite du FDO dans certaines circonstances.

Le système FDO a un impact omniprésent sur la façon dont les organisations du ministère de la Défense envisagent l’engagement étranger à travers les problèmes et les activités. En raison de la quantité de processus bureaucratiques nécessaires pour approuver les divulgations, la visite d’un homologue étranger nécessite un délai considérable, même si les sujets à l’ordre du jour sont relativement bénins. Les réglementations de l’armée, par exemple, prévoient un délai de 15 jours pour une décision FDO, même pour les non classé informations. Un agent de change accueilli dans un quartier général peut être confronté à des limites sur ce qui peut être divulgué ou être frustré par des retards dans la décision de ce qui peut être divulgué. Les organisations du ministère de la Défense ont une bande passante limitée, et la nécessité de passer par le processus de divulgation à l’étranger peut être un élément dissuasif pour un bureau qui le dissuade de poursuivre une plus grande coopération avec des alliés et des partenaires. La collaboration sur les efforts liés à l’acquisition peut être particulièrement difficile, compte tenu des sensibilités à compromettre les avantages américains, même dans les collaborations avec des alliés technologiquement avancés.

Les réglementations actuelles, et les retards ou les restrictions de divulgation qu’elles produisent, semblent restreindre la coopération d’une manière qui ne tient pas compte des avantages globaux des relations internationales des États-Unis. Augmenter le nombre et l’efficacité des ODF pourrait aider, mais ne répondrait pas à la question sous-jacente de savoir si le processus en place est approprié compte tenu de la priorité d’un plus grand partage. Il existe également des rapports de défis pratiques pour les FDO. Comme l’écrit le capitaine Lucas Thoma pour le Modern War Institute, les compétences des FDO ne sont pas suivies par les systèmes du personnel du service militaire, ce qui dissuade le personnel militaire d’investir des efforts pour se spécialiser dans la divulgation à l’étranger. Les processus de divulgation ne semblent pas non plus être intégrés dans la formation militaire professionnelle, ce qui soulève des questions quant à savoir si la force au sens large en est consciente.

Les différentes procédures de marquage et de libération entre le ministère de la Défense et la communauté du renseignement constituent un autre défi. Les règlements de marquage de la communauté du renseignement exigent l’application d’un NOFORN (non communicable aux ressortissants étrangers) ou d’un marquage de communicabilité qui indique si les informations peuvent être partagées et, le cas échéant, avec quels pays ; sa pratique déconseille l’utilisation d’un simple marquage « SECRET ». Les règlements du ministère de la Défense, cependant, stipulent que (à trois exceptions près) il n’y a «aucune utilisation autorisée par le DoD pour la mise en garde NOFORN sur les informations non liées au renseignement» et encouragent l’utilisation d’un simple marquage «SECRET». Contrairement au ministère de la Défense, les règles du renseignement autorisent la divulgation de documents par des composants non originaires à moins qu’un document ne comporte des marques restrictives supplémentaires. Les responsables peuvent être naturellement déroutés par des pratiques divergentes, en particulier lorsque des informations de renseignement et des informations non liées au renseignement sont combinées.

Le système de réglementation actuel n’est pas la seule mise en œuvre possible de NSDM 119. Les règlements actuels du ministère de la Défense et des services sont approuvés par le secrétaire à la Défense et d’autres responsables, et pourraient être annulés par eux. Ces responsables pourraient émettre des exceptions plus larges dans des domaines spécifiques, tels que l’espace, au sujet desquels les alliés et les responsables américains ont exprimé une frustration particulière au sujet des procédures de classification actuelles.

Les opérations multinationales de lutte contre le terrorisme en Afghanistan, en Irak et en Syrie sont un endroit où chercher un modèle de politiques de divulgation. Les règlements du ministère de la Défense contiennent une exception générale pour la divulgation à une «force alliée participant activement… dans des conditions d’hostilités réelles ou imminentes». Un rapport expurgé de l’inspecteur général du ministère de la Défense de 2016 note que les partenaires ont obtenu l’approbation des informations pertinentes dans le cadre du NDP-1, bien que le rapport ait également identifié “de multiples écarts dans le temps” entre le début des opérations et les politiques de partage d’informations avec les partenaires. Pour de nombreux officiers alliés, travailler avec les États-Unis en Afghanistan ou au Moyen-Orient était une expérience formatrice, et pouvait offrir de nombreux enseignements pour les priorités actuelles. Par exemple, une autorisation similaire pourrait être étendue à l’espace, que le chef des opérations spatiales, le général John Raymond, a décrit comme une zone de conflit où les États-Unis ne réussiront que “si nous trouvons une cause commune avec nos alliés et partenaires”.

Certes, les États-Unis doivent rester vigilants dans la protection de leurs secrets. Bien que les plaintes des alliés et des partenaires soient un indicateur important des difficultés actuelles, elles ne devraient pas suffire à justifier un changement de politique américaine – après tout, les alliés peuvent avoir des intérêts différents de ceux des États-Unis. Mais le processus tel qu’il se présente présente de nombreux obstacles et a également frustré les décideurs politiques américains. Et malgré les désaccords politiques potentiels que les États-Unis pourraient avoir avec les destinataires potentiels d’informations sensibles, ces pays comptent des alliés proches et de confiance, dont beaucoup ont reçu et protégé des informations classifiées américaines dans le passé.

La NDS récemment publiée reconnaît la nécessité de « réduire les obstacles institutionnels » au partage d’informations et propose d’améliorer les processus et les autorisations de publication existants. Mais seule une refonte plus large, plutôt que ces changements progressifs, peut résoudre l’ensemble restrictif de réglementations qui composent le système actuel. Le ministère de la Défense devrait commencer par évaluer si et comment le processus de divulgation existant limite la coopération potentielle. Il peut être judicieux d’accorder une plus grande autorité de divulgation au personnel du ministère de la Défense qui n’est pas FDO, et d’explorer l’utilisation de guides de classification de sécurité pour permettre la diffusion de certaines informations. Une formation supplémentaire pourrait être nécessaire et l’autorité officielle des FDO ne cesserait pas, mais il pourrait y avoir des avantages à accélérer la coopération. Un réexamen en retard pourrait garantir que les réglementations n’entravent pas les objectifs stratégiques américains plus larges.

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